복권정책의 변천과정

복권정책의 변천과정

｢복권 및 복권기금법｣ 제정 前

복권법 제정 전에는 10개 개별부처 소관법에 따라 복권을 발행한 시기로 복권정책적측면보다 수익금 확보를 통한 재정 수단으로서의 역할에 그쳤다고 보고 할 수 있다. 복권정책이 복권을 ‘건전한 복권시장’ 관리의 관점에서 규제대상의 하나로 추진된 것은 즉석식 복권 도입 후 복권시장의 과당경쟁 시기를 거쳐 ’02년 로또복권 도입에 따른 사행성논란이 제기 되면서부터라고 할 수 있다. 최고 당첨금 제한, 당첨금 이월, 복권판매액 한도 규제 등이 정책 수단의 하나였으며, 규제내용의 일부가 ｢복권 및 복권기금법｣에 그대로 반영되었다.

그러나 일부 복권시장의 현실에 맞지 않는 사례가 발생하고, 복권에서 필수적으로고려해야 할 기금조성, 건전복권시장, 기금사업 효율성에 대한 균형 없는 복권정책으로개별 부처별 복권발행제도가 폐지되고 ｢복권 및 복권기금법｣ 체계로 전환되었다.

｢복권 및 복권기금법｣ 제정 이후

복권법 제정에 따른 복권위원회 설치 이후 균형 있는 복권정책의 수립이 가능하게 되었다. 복권사업자의 통･폐합 등 지속적인 구조조정 추진으로 복권 발행 체계의 효율성과전문성 제고에 주력하는 한편, 각종 복권상품 정비, 유통구조 개선 등 비용 절감노력으로복권사업의 수익성 제고와 효율성을 확보하고 복권수익금의 공익사업 지원기능을 강화하는 노력을 기울였다.

가. 2004년도

통합복권법 시행과 복권위원회 출범에 따른 기반마련을 위한 복권위원회 운영규정 등각종 규정과 고시를 제정하는 데 주력하였다. 2004년 중 총 9건의 지침과 고시가 제정되었다.

다음으로 온라인 복권 도입 초기의 과도한 사행심조장 논란 해소를 위해 본격적인 복권이미지 개선을 위한 홍보 등이 실시되었다. 복권 마케팅 비용을 기부문화 확산 등 공익홍보에 집행토록 하는 한편, 복권 추첨방송 시 기금사용용도 홍보 실시, 복권면에도 사용용도를 명시토록 하였다. 또한 복권에 대한 국민인식 및 태도, 사회적 영향과 이미지평가를 위해 복권 국민여론조사를 실시하였다.

2004년 4월 8일 복권위원회는 복권기금 설치에 따른 최초 기금운용계획을 수립하기 위하여 재원의 배분원칙에 대한 정책방향을 제시하였다. ① ｢선택과 집중｣의 원칙에따라 법정용도의 범위 내에서 소수의 핵심사업을 선정･지원하되 국민들이 사업효과를 체감할 수 있는 숙원사업, 국민 누구나 공감할 명분있는 사업을 선정하여 중점 지원하고,② 임대주택 건설 사업에 총 수익금의 50%를 지원하는 것을 원칙으로 하며 ③ 내셔널트러스트 사업 등 문화재 보존 민간활동 지원 등 예산･타기금의 사업과 중복되지 않고,정부예산으로 하기 어려우면서도 사회적으로 꼭 필요한 사업에 배정하되 사업의 수혜계층을 명확히 하고, 사업내용이 구체성을 가진 사업을 선정한다는 것이다.

나. 2005년도

2005년도는 복잡･다기한 복권발행 체계를 정비하여 복권시장을 저비용･고효율 구조로전환하는 데 주안점을 두었다. 주요내용으로 복권발행액을 2005년 발행계획 대비 2006년도에는 추첨식인쇄 40%, 즉석식인쇄 20%, 전자 40% 이상 축소 조정하였고 판매실적이 저조한 상품을 폐지(전자 △7종)하였다. 한편 인쇄복권, 전자복권 유통구조 개선을 위해 10개 수탁기관 연합의 연합복권 발행 추진을 검토하고, 전자복권협의회를 통한 전자복권 시장 자율정비방안 마련을 유도함으로써 재수탁사업자가 14개 → 9개로 정비되었다. 또한 전문기관을 통해 위탁수수료, 판매수수료 등의 원가계산을 통해 유통비용 산정및 조정했으며 적정 수익률을 제고하기 위한 노력을 기울였다.

다음으로 복권홍보는 포탈사이트, 방송협찬 등 홍보 매체를 다양화하여 복권이미지 제고 노력과 아울러 복권 이해 관계자에 대한 교육･토론회 등을 개최하여 건전한 복권시장조성에 주력하였다.

2005년 중 기금사업은 2004년과 동일한 취지로 국민이 공감하는 상징적인 핵심사업위주로 사업목적･효율성･구체성 등에 따라 심사한다는 원칙을 유지하였으며, 여유자산운용 관리를 전문기관에 위탁토록 하여 안정적 자산운용체계를 마련하였다. 한편 복권사업의 투명성을 확보하고 구매자의 권리보호 등을 위해 복권정보의 부당한 제공금지, 당첨자소멸시효의 연장(90일 → 180일)을 내용으로 하는 복권법 개정을 추진하였다.

다. 2006년도

2006년에는 2005년부터 추진한 복잡다기한 복권발행체계의 정비가 대체로 완성되었다. 10개의 수탁사업자 간 인쇄복권 연합발행 협약체결(’06.2.21)로 인쇄복권의 발행･판매가 일원화(10수탁사업자 → 1사업단) 되었고, 각종 복권상품을 대폭 정리하여 기존13종(추첨 4종, 즉석 9종) 상품을 4종(추첨 1종, 즉석 3종)으로 축소하여 신상품을 출시토록 하였다(’06.4.17). 또한 전국 18개 지역판매점 체제 도입(’06.4.5)을 통해 인쇄복권의유통체계를 단일화하고 유통단계도 1~2단계 축소하는 한편, 10개 수탁사업자별로 각각처리했던 인쇄･배송･폐기도 공개경쟁입찰을 통해 업체를 단일화하고 일선 판매점의 판매수수료도 20%에서 15%로 인하하였다. 전자복권도 5개의 수탁기관을 1개로, 8개 재수탁기관을 7개 기관으로 축소하고 상품수도 24개에서 8개로 대폭 축소하였다. 다만, ’05년도부터 준비한 ‘인터넷로또’ 발행계획을 ‘바다이야기 국회 및 여론의 사행성 논란’으로 전면 철회하는 사태가 발생하였다. 한편, 복권기금 사업에 대한 효과성 제고를 위해 2005년중 사업내용에 대한 성과평가가 최초로 실시되었다.

라. 2007년도

’07년에는 복권의 대내외 환경변화와 수요에 부응하는 새로운 복권정책과 홍보방안을모색하는 데 중점을 두었다. ’04년은 복권법 시행기반 마련, ’05, ’06년은 복권시장 정비를 통한 복권시장 안정화에 정책의 중점을 두었으나, ’07년은 안정적인 기금조성을 위한향후 복권시장 운영방안 강구에 중점이 두어졌다. 복권정책 중장기 발전방안 연구용역(조세연구원, ’07.2), 복권의 중장기 홍보전략 및 세부실행 컨설팅 보고서(GIGO, ’07. 8)의 완료에 따라 다방면의 검토가 이루어졌다.

한편, 온라인복권 제1기 사업자의 계약만료에 따라 제2기 수탁사업자로 (주)나눔로또가 선정되었다. 제2기 사업은 별도로 운영되어온 위탁기관(국민은행)과 온라인복권발매시스템 사업기관(KLS(주))을 통합하고 수수료도 대폭 하향 조정함으로써 복권기금 조성의 안정적 운용 기반을 마련하였다.

특히, ’07년 중 그동안의 복권홍보 방법, 추진체계 등에 대한 전반적인 문제점과 개선방안에 대한 검토가 있었다. 주요 문제점으로 복권에 대한 부정적 인식 해소를 위한 결집된노력 미흡과 복권기금의 공익사용처에 대한 낮은 인지도 등이 지적되었다. 이에 따라 온라인･인쇄･전자복권 수탁사업자에게 편성된 광고･홍보예산을 통합 관리하고 전문 홍보대행사를 통한 공익홍보 강화를 내용으로 하는 ’07.11.20 ‘복권사업 홍보업무 개선방안’이 마련되었다. 복권기금 지원사업과 관련해서는 온라인복권 수수료 소송과 관련 ’08년도부터 매년 2,832억 원을 소송충당금으로 적립하므로 기금지원 사업규모 축소가 불가피한 상황으로 복권기금사업의 엄격한 심사 및 특성화 유도 필요성이 더욱 강화되는 계기가 되었다.

마. 2008년도

2008년에는 복권법 제정 시 인정되었던 기존 인쇄･전자복권발행 수탁사업자 지위의법적보장기간이 2009년 3월 31일 만료가 예정됨에 따라 복권사업의 위수탁체계를 전문공법인 체제로 전환하는 것을 내용으로 하는 ‘복권사업 발전방안’이 마련되었다. 그러나 복권위원회 심의과정에서 중장기적으로 추진하는 것이 바람직하다는 의견이 많아 복권 전문법인의 설립 추진은 보류되고, 인쇄･전자복권을 분리하여 운영해오던 위탁체계를1개 사업자에게 통합･위탁하되, 복권사업의 공공성･사행성 등을 감안, 기존 9개 공공기관을 대상으로 지명 경쟁입찰을 실시하는 조치가 이루어졌다.

또한 최초로 복권 전문홍보 대행사를 선정하여 본격적인 복권공익 홍보를 실시하였다.

특히 민간인 자원자를 대상으로 행복공감봉사단을 구성하여 나눔문화를 선도하는 복권이미지 제고에 주력하였다. 2009년도 복권기금 기금운용계획안 수립 과정에서는 복권기금사업 특성화의 구체화 가능성 문제로 복권위원회가 2차례나 개최되었다. 기존의 하드웨어사업 중심의 편성에서 벗어나 프로그램 중심의 특성화 사업 발굴이 중요하고 일반 예산중에서 복권기금에 보다 적합한 사업을 발굴하여 사업교환(Swapping)의 필요성이 제기되었다. 이 과정에서 일반예산 사업인 다문화가정 지원사업을 복권기금 사업으로 선정하여 집중 지원하기로 하였다.

바. 2009년도

2009년에는 인쇄전자복권 수탁사업자 통합 계획이 차질 없이 마무리되어 한국연합복권(주)가 새로이 설립되었다. 그러나, 인쇄복권은 그동안의 사업자 구조조정 등 정책적노력에도 불구하고 복권상품의 구조, 시장상황의 특성상 추첨식 인쇄복권의 경우 적자구조가 발생하는 등 문제가 지속되었다. 이에 발행주기 조정(1주 →2주), 복권의 일부를 번호로 발행하여 번호발행복권은 인터넷으로 판매토록 하는 등 발행비용 절감방안을추진하고, 즉석식복권은 로또복권과 차별화가 가능한 신게임 개발로 판매 증가를 유도하는 ｢인쇄복권 활성화방안｣을 마련하였다.

전자복권의 경우도 2009년 12월 31일로 7개 수탁사업자의 수탁기간 만료에 따라 새로운 재수탁 사업은 그동안 전자복권에 제기된 사행성, 중독성의 우려를 해소하고, 수수료축소로 기금수익율을 제고하는 방향으로 재수탁정책을 추진하였다. 전자복권의 발행은 수탁사업자가, 판매는 재수탁사업자가 담당토록 하여 발행과 판매를 분리하고, 재수탁사업자를 7개에서 3개로 축소하였다.

사. 2010년도

2010년도는 복권제도 시행 6년간 운영과정에서 나타난 기금배분･운용, 복권사업체계등에서 드러난 문제점을 점검하고 환경변화에 대응할 수 있는 복권제도 개편방안을 마련하였다. 주요 내용을 보면, ｢복권판매 → 기금조성 → 국민복리 증진사업｣이라는 선순환구조를 안정적으로 정착시키기 위하여 (i) 법정배분제 개편 등을 통해 기금운용의 경직성･비효율성을 제거하고, (ii) 복권기금의 국민복리 지원기능을 강화하는 한편, (iii) 복권사업의 공공성･전문성･효율성 제고를 위한 사업체계 개편 등을 실시했다. 동 개편내용은2010년 6월 29일 복권위원회에 보고하는 한편, 법개정이 필요한 사항에 대해서는 입법예고, 관계기관 협의 등을 거쳐 2011년 10월 29일 ｢복권 및 복권기금법｣ 개정안을 국회에제출하였다.

또한, 2009년도 시행한 제1차 인쇄복권 활성화 대책에도 판매 부진현상이 더욱 심화됨에 따라 ｢복권 및 복권기금법｣ 개정안에 반영하여 도입 추진 중인 연금식 복권제도를 추첨식 인쇄복권에 우선 적용했다. 한편, 즉석식 인쇄복권의 당첨금을 현금 외에 자동차 등의 경품으로 지급할 수 있도록 하는 것을 주요내용으로 하는 ｢제2차 인쇄복권 활성화 대책｣을 마련(’10. 6.29일 복권위원회 보고)하여 추진하기로 하였다. 또한, 관련연구용역등을 거쳐 1등 당첨자 2명에 각 500만 원을 20년 간 매월 지급하는 것을 주 내용으로하는 연금식복권 도입 등 인쇄복권 판매 활성화 방안 세부추진계획을 마련(2010.10.26일복권위원회 보고)하고 동 계획에 따라 2011년 7월 1일 ‘연금복권 520’ 상품을 판매하게되었다.

한편, 2010년에는 온라인복권시스템 국산화를 추진하였다. 국산화 추진배경은 온라인복권시스템의 핵심요소인 솔루션(게임･감사) 및 단말기(H/W 및 운용 S/W)의 외국산 시스템 사용에 따른 소유권 미확보로 복권시스템에 대한 접근 권한이 없어 제한적 접근 등관리･운용상 문제 및 시장의 요구 등 환경변화에 신축적인 대응이 어려워 서비스 품질저하 요인이 문제가 되었다. 이러한 문제를 타개하기 위하여 연구용역을 통해 온라인복권시스템 자체개발에 대한 타당성을 분석하는 한편, 2011년 복권기금 운용계획안에 개발예산을 반영하는 등 자체개발 준비를 차질없이 추진하였다.

아. 2011년도

2011년은 ｢복권 및 복권기금법｣ 제11조에 따라 2004년 4월 29일 고시한 ｢온라인복권발매시스템의 운용에 관한 수수료의 최고한도｣에 근거하여 온라인복권 발매시스템 운용수수료를 매출액의 9.523%에서 3.144%로 인하 지급하였다. 그리고 온라인복권 발매시스템 운용 회사인 (주)KLS에서 제기한 ‘약정수수료 지급청구’ 소송이 2004년 7월 22일소송 제기 7년여 만인 2011년 6월 24일 대법원에서 사실상 승소 판결로 결론이 났다.

복권위원회에서는 ‘약정수수료 지급청구’ 소송 패소에 대비하여 우발손실 충당금으로총 7,832억 원을 소송 충당금으로 적립하여 왔고, 소송 종결에 따라 충담금 잔여액이5,600억 원 수준으로 동 금액에 대해 복권기금 설치취지를 감안하여 최대한 저소득･소외계층을 위한 대표적 프로젝트에 지원하는 방안을 검토하게 되었다. 이에 따라 소송 잔여금 활용이 구체화 될 때까지 공공자금관리기금에 예탁하게 되었다.

한편, 2011년 중 제출한 ｢복권 및 복권기금법｣ 개정안이 국회에서 통과되어 2011년 3월 30일 공포, 2011년 7월 1일자로 시행됨에 따라 법률 위임사항 및 제도개선 사항을 반영하여 기금사업의 성과평가에 필요한 평가편람 작성 및 평가단 구성 등 평가절차와 방법을 신설하고 법정배분율 가감 조정을 위한 성과평가 결과, 자금소요평가의 기준과 절차를규정했다. 한편, 연도말 복권수익금 배분에 따른 이월･불용문제 해소를 위해 수익금 정산규정 마련 등 주요 복권 및 복권기금법시행령을 개정하였다.

아울러, 2011년 7월 1일자로 개정된 ｢복권 및 복권기금법｣ 제23조 제1항에 따라 법정배분기관의 성과평가 및 자금소요 등을 고려하여 ±20% 범위에서 배분비율을 조정할 수있게 됨에 따라 성과평가와 자금소요 평가를 각각 70% 및 30%로 하여 기관별 종합순위를 산정하고 하위 4개기관(7~10위)은 배분비율을 하향조정하고, 상위 4개기관(1~4위)은상향조정하는 것을 주요내용으로 하는 ｢법정배분기관 배분율 가감조정제 시행방안｣을2011년 4월 28일 마련하였다.

또한, 2011년 7월 1일 출시된 ‘연금복권 520’ 상품이 고령화 사회에 대비하여 안정된노후생활을 준비해야 한다는 사회적 수요와 일치하여 발행 물량이 전량 매진사례가 발생하는 등 국민들에게 커다란 호응을 얻게 되었고, 로또복권 등 다른 복권의 매출도 상승하였다. 특히, 로또복권이 이월되며 큰 폭의 매출증가세가 시현되었다. 이로 인해 사행산업통합감독위원회에서 권고하는 복권총량의 초과문제가 발생하여 대다수 언론에서 “사행산업 매출 사상 최고 18조”, “불티나는 복권, 마구 찍다 불난다” 등의 정부가 사행산업통합감독위원회의 권고를 무시하고 사행성 조장을 통해 복권매출을 늘리려한다는 취지의 비판적인 기사가 난무하였다. 이를 계기로 사행산업 총량제도가 합리적인 것인지에 대해

근본적으로 검토하게 되는 계기가 되었고, 복권위원회 민간위원이 주도가 되어 복권총량권고 불이행, 복권과열 등의 언론보도에 대해 언론 토론회, 인터뷰, 기고 등을 통해 논란을 종식시키는 역할을 하게 되었다.

자. 2012년도

(주)나눔로또와 한국연합복권(주)과의 복권위탁사업 계약이 2012년 12월 1일로 종료되었지만, 예정된 제3기 위탁사업자 선정을 2013년으로 연기하고 현행 위탁사업자에게 1년안의 범위에서 위탁계약을 연장하기로 하였다. 위탁계약 연장조치는 당시 자체 개발 중이던 온라인복권 발행시스템 프로그램이 완료되지 않은 상황에서 동 프로그램 운용을 전제로 위탁 사업자를 선정하는 것은 시스템 오류문제 등 안정성 측면에서 위험 부담이 큰만큼, 프로그램 개발이 완료되고 안정성이 확보될 때까지 최장 1년 안의 범위에서 현행사업자와의 위탁계약을 연장한 것이다. 이는 당시 자체개발 중인 온라인복권 발행시스템을 차기 수탁사업자부터 안정적으로 운용하기 위한 부득이한 조치라고 할 수 있다.

한편, 복권사업 위탁계약 연장에 따른 후속으로 복권위원회와 위탁사업자 공동으로 회계법인을 선정하여 위탁계약 연장기간 중의 위탁수수료 및 전자복권 재위탁수수료를 재산정하였다. 기존 위탁사업기간 중 반영된 감가상각비를 위탁수수료 항목에서 제외하는 한편, 각종 영업소요비용에서 낭비요인 제거 등 원가요인 분석을 통해 전체 위탁수수료를 매출액(31,992억 원 예상) 대비 1.9862%에서 0.5931%p로 인하한 1.3931% 수준으로 재계약함으로써 약 190억 원 내외의 예산을 절감하는 효과가 발생하였다. 이러한 원가요인 점검은 2013년 차기 복권위탁사업자 선발과정에서 위탁수수료율 산정에 토대가 되는 등 저비용의 수수료체계를 확립하는 데 상당부분 기여되었다.

또한, 국산 온라인복권발행시스템에 대한 안정성 확보방안으로 국산시스템을 기존 인트라롯사(그리스) 시스템과 일정기간 병행운용하는 것이 바람직하다고 보고 그리스 인트라롯사와 (주)윈디플랜 컨소시엄과 2012년 12월 28일부터 1년간 병행운용사업을 추진하기로 결정하였다. 병행운용 사업의 주요 내용은 국산시스템과 그리스산 시스템 간 복권데이터 변환･전송 프로그램을 개발하고 실제 복권 판매상황을 가정하여 실전과 같은 모의판매환경을 구축하여 운용하는 한편, 국산 온라인복권시스템의 테스트 등을 거쳐 오류등 점검을 통해 2013년 12월 시스템 개통시 전혀 하자가 없도록 하고, 만약에 국산시스템이 중대한 오류 등으로 문제될 경우 언제라도 그리스산 시스템으로 대체할 수 있도록 하자는 취지였다.

한편, 복권구매자 및 당첨자의 편익을 증진하는 노력으로 우선, 스마트폰 이용자 급증추세에 부응하여 복권구매자가 스마트폰으로 복권용지의 QR코드를 스캔하면 당첨여부를 즉석에서 확인할 수 있는 QR코드 서비스를 도입하였다. 둘째로, ‘연금복권 520’의 당첨금을 농협에서 수령해야만 하는 5등 당첨금(20만 원, 당첨인원 630명)을 2만 원(당첨인원 6,300명)으로 변경하여 복권의 레저기능을 강화하고, 일반 복권판매점에서도 당첨금을 수령할 수 있도록 하여 복권당첨자의 불편을 해소하게 되었다.

차. 2013년도

2013년은 2012년 연기된 복권위탁사업자를 선정하였다. 2013년 사업자 선정은 온라인복권 및 인쇄･전자복권별로 별도 위탁 중인 복권사업을 모두 통합하여 위탁하도록 하고,｢위탁사업자 - 지역총판 - 영업딜러 - 판매점｣으로 운영되었던 3단계의 인쇄복권 유통부문을 ｢위탁사업자 - 영업딜러 - 판매점｣의 2단계로 간소화하는 한편, 재위탁 중인 전자복권 3개 판매부문을 위탁사업자가 직접 판매하도록 하는 등 복권위탁사업의 효율화를도모했다. 2004년 10개 기관의 개별 복권발행에 따른 비효율 해소를 위해 제정된 ｢복권및 복권기금법｣의 입법 취지를 달성하였다. 복권위탁사업 통합의 효과로 우선 매년 약222억 원의 복권발행 감소라는 직접적인 예산절감효과 뿐만 아니라 복권사업 통합을 계기로 유통효율화 등 복권사업 선진화 계기를 마련하였다.

아울러, 위탁사업자 선정과정에서 일체의 의혹･논란 등이 없도록 위탁사업자 선정기준을 사전에 공개하는 한편, 이해관계자에 대한 의견수렴 기회를 제공하고 평가업무 전체를조달청에 일임함으로써 선발과정의 투명성과 공정성 확보에 만전을 기하였다.

특히, 2011년부터 개발해 오던 국산화 온라인복권발행시스템을 약 3개월간이라는 짧은 기간의 전환과정을 거쳐 차기 위탁사업 시작일인 2014년 12월 2일 첫 개통을 성공적으로 이끌어 내고 큰 오류 없이 안정화 단계에 진입하는 데 성공했다. 이러한 국산시스템의 빠른 전환과 성공적 개통은 정부에서 강력한 리더십을 토대로 한국정보통신기술협회(TTA), 나눔로또 컨소시엄 및 시스템 개발업체 등의 유기적인 협력을 이끌어 내었기에가능했던 것으로 정보 통신분야에서 유례가 없는 사례라고 대외적으로 평가하고 있다.

국산화 온라인복권시스템의 성공적인 개통으로 우선 330억 원대에 이르는 단말기가 국산으로 대체되는 한편, 약 150억 원 수준의 로얄티를 절감하는 등 수입대체 효과 및 국내신규시장 창출 등 직접적인 경제효과를 거양하였다. 앞으로 인트라롯, SG, G-tech 등3개사 주도의 세계 복권시스템시장에서 수출산업화 계기 등 유･무형의 기대효과를 창출할 수 있는 기반을 구축하였다.

한편, 복권기금 지원사업에 있어서는 ｢복권 = 취약･소외계층 지원｣이 각인되도록 ‘따뜻한 가정’이라는 중점지원 테마를 설정하고, 요보호아동･청소년 등 사회･경제적 최약자에 대한 집중 지원을 위해 사업구조 개편을 추진하였다. 이는 복권기금의 재원조성 특성을 고려하여 복권기금 사업에 대한 국민 인식 및 공감수준의 확산을 위한 복권기금 특성화 노력의 하나라고 할 수 있다.

출처) 기획재정부 복권위원회 복권백서